CENTRO DE
DOCUMENTACION EN POLITICAS SOCIALES
DOCUMENTOS /
20
LA CUESTIÓN
SOCIAL EN EL SUR DESDE LA PERSPECTIVA DE LA INTEGRACIÓN
Políticas sociales y
acción colectiva en los barrios marginales del Río de la Plata
Por Denis
Merklen *
Introducción
Las organizaciones barriales se han revelado un importante factor de
integración social, particularmente en el caso de las poblaciones marginales de las grandes
ciudades latinoamericanas. Numerosas experiencias dan testimonio de ello; sin
embargo, no siempre se reconoce su papel en la recomposición de los lazos sociales. Con
frecuencia son vistas por los gobiernos como un elemento desestabilizador, por los técnicos como una
dificultad al planeamiento y por los partidos políticos como un mero instrumento
electoral. Mostrar dónde reside la importancia de estas organizaciones y cuál es el
rol preciso que pueden desempeñar nos obligará a observar el tratamiento de la cuestión
social en América Latina, sin duda el principal problema del continente. Pese a los
avances en materia estadística, aún no contamos con un enfoque acertado sobre el problema. Por el
contrario, la consideración en términos de pobreza, hegemónica actualmente, impide ver y tratar
otras facetas de la cuestión. Es necesario admitir que, junto al empobrecimiento, las
transformaciones vividas por las sociedades latinoamericanas han provocado importantes problemas de
integración social.
1. La
cuestión social en América Latina
El cambio en el modelo de desarrollo que se ha dado
en América Latina a partir de la aplicación de las llamadas políticas del
“consenso de Washington”1 y del agotamiento del modelo anterior, ha provocado
cambios en la estructura social que han desestabilizado a su vez las vías de
integración social y las formas de socialización, cambios que es esencial comprender
a la hora de actuar sobre la cuestión social. El aumento del desempleo, la
puesta en cuestión del contrato de tiempo indeterminado, el crecimiento del
empleo informal, el debilitamiento del rol de los sindicatos, la disminución de
la presencia del Estado en áreas claves de la política social, la pérdida de
calidad educativa para los más pobres y la creciente dificultad de la escuela
para vincular a los jóvenes con el empleo, junto con el empobrecimiento y el
aumento de la iniquidad en la distribución del ingreso, han transformado sustancialmente
la naturaleza del lazo social. Paralelamente se observan cambios en las
prácticas culturales y políticas de los sectores populares. De modo que, a la
hora de actuar sobre la cuestión social, las tareas que se imponen en materia
de políticas públicas tampoco son las mismas.
(...)
La idea de pobreza remite a una percepción
economicista de la cuestión social y la figura del pobre está determinada por
la falta; de modo que es pobre quien carece de algo, aquel al que el dinero no
alcanza. Principalmente es el acceso deficitario al mercado lo que define a un
pobre. Se trata de aquel que no accede a numerosos elementos del consumo,
bienes y servicios que hacen al bienestar, al placer, a la felicidad y a la
necesidad. Así, la pobreza resulta el anverso de la riqueza, su sombra, su lado
oscuro. Cuando se califica de pobreza a la cuestión social es porque se tiene
la pretensión de que la sociedad se reduce a su costado económico; la ilusión de
que una vez establecida la democracia, sólo resta una única tarea a la
política: velar por el desarrollo económico de la sociedad. La pobreza da la
idea de que basta con redistribuir los recursos y aumentar el ingreso para
solucionar el problema. Con esto se olvida que no sólo se trabaja para ganar
dinero. También se lo hace para ser respetable, para ser considerado una
persona digna. El orgullo que proviene de participar a la grandeza de la patria
porque se participa en la creación de su riqueza. La dignidad que provoca el
ganarse la vida. La fe en el progreso que brinda el ascenso social, la mayor
parte de las veces de la mano del éxito en la carrera escolar. El salario
decente es también reconocimiento social y trabajar es participar, sentir que
se está dentro.
La seguridad, la energía y el deseo de buscar
trabajo, de rendirse a las normas sociales, de participar en las decisiones
políticas, de esforzarse durante años en una escolarización difícil, provienen
del sentimiento de pertenencia. Se sabe que se posee un lugar en el mundo y que
ese lugar en el mundo merece respeto y es necesario cuidarlo. El ejemplo del
robo de gallinas, muy rápidamente asociado con el hambre, es ilustrativo. En
ese caso, ¿por qué se roba?; o mejor aún, ¿por qué no robar? El ladrón de
suburbio no roba sólo para comer, aunque muchas veces esa sea la causa
principal del hurto. Lo hace también porque ya no respeta las normas de una
sociedad que lo deja fuera y siente desprecio por quienes lo olvidan, sólo
quieren no verlo, no saber de él. Ese robo es el medio de acceder a algo que se
desea, pero es también mostrar que se está allí, que se es importante y que se
es capaz de burlarse de ese mundo arrogante y ostentoso, como lo hacían los
“Capitanes de la arena” de Jorge Amado. El robo quiere mostrar que la
vulnerabilidad también puede situarse del otro lado de la muralla; y tal vez
sea esa una de las razones de la violencia que muchas veces se asocia al
pillaje, cuyo ejemplo más paradigmático es la violencia sobre las escuelas
suburbanas (inexplicable desde el punto de vista de la pobreza)
(...)
¿Qué quiere
decir problemas de integración social a fines de los noventa?
Que se corre el riesgo de la fractura social y de
la exclusión. El ghetto es la expresión por excelencia de la exclusión en las
ciudades. La sociedad se fragmenta, los ciudadanos se encierran: los excluidos
en el ghetto, los ricos en el country. Dentro del ghetto se produce un encierro
identitario, sus habitantes pasan a pertenecer a una misma comunidad y se
construye una mirada de desprecio hacia todo lo que viene desde fuera. Desde el
exterior del ghetto, por su parte, se observa al lugar a través del estigma:
sus vecinos son calificados de sucios, feos y malos además de haraganes,
promiscuos y portadores de costumbres antisociales. Llegados a este punto se
eleva un muro que separa los dos mundos, una frontera que sirve a ambos para sentirse
protegido entre los suyos pero que impide el diálogo y el reconocimiento. Si
hay algo que todos desean es mostrar que no son como quien habita del otro
lado. Algunas veces la distinción racial, religiosa o lingüística provoca una
naturalización de la diferencia y se tiene la ilusión de que allí está la causa
de los problemas; pero cuando tales excusas no se presentan, se observa que las
murallas y la diferencia provienen de las fallas en la integración social. Se percibe
en ese momento que no somos todos ciudadanos iguales, integrantes de una
comunidad nacional.
Que los lazos sociales que sostienen al individuo
no son sólidos. El individuo libre y responsable es el ideal de la integración
social moderna. Pero ese individuo no es autosuficiente, como nos tienta a
creer la experiencia personal cuando todo marcha bien y podemos expandirnos. El
individuo necesita soportes, que en las sociedades latinoamericanas son de tres
tipos: a) asociados al empleo, b) asociados a la ciudadanía y al Estado, y c)
asociados a la
familia, el vecinazgo y las relaciones interpersonales.8 El problema en América
Latina, y particularmente en los países del Cono Sur es que se han debilitado
tanto los soportes de tipo a) como los de tipo b) luego de un siglo de
construcción de esas redes de integración social. En consecuencia, se han
reforzado los lazos de tipo c), favoreciendo la aparición de comunidades
marginales de base territorial. Si se agrava este escenario, las sociedades perderán
su armonía y los individuos la autonomía necesaria para convertirse en actores económicos
y en ciudadanos libres y responsables.
Que hay una pérdida de sentido. La identidad de los
sujetos se encuentra amenazada y el sentimiento de pertenencia afectado.
Estudios recientes muestran las repercusiones de los problemas de integración
social sobre la subjetividad. En una investigación reciente realizada por el
PNUD en Chile se hace referencia a tres miedos en los que se observa esa
repercusión en la población: la gente tiene miedo al otro, miedo a la exclusión
y miedo al sinsentido. Otros trabajos muestran un deterioro de la fe en el
progreso, otrora asociada a la movilidad social ascendente, al poder integrador
de la escuela pública, del trabajo y del Estado. Estos indicios, particularmente
fuertes entre los sectores populares y de ingresos medios, muestran una subjetividad
afectada. Sujetos temerosos y sin fe difícilmente podrán sumarse a proyectos de
desarrollo que reclaman individuos hiperpoderosos, cargados de iniciativa y de
una voluntad inagotable. Que las políticas sociales deben ayudar a recomponer
los lazos deteriorados y a recrear vínculos. Llevamos varias décadas
discutiendo si las políticas sociales deben ser de tipo universalista o
focalizadas, pero existe otro debate menos frecuentado y por cierto más importante.
¿Cuál es el objetivo de dichas políticas? Debemos orientar una parte de
nuestros esfuerzos a reforzar la capacidad integradora de nuestras sociedades y
a disminuir aquellas zonas de turbulencia donde los individuos y las familias
se encuentran sometidos a una incertidumbre cada vez mayor. No se trata de
crear una nueva dicotomía inútil entre políticas de lucha contra la pobreza
versus políticas de integración social – como la disputa promoción versus
asistencia -. Se trata de comprender que muchos son pobres porque tienen
problemas de integración, de modo que serán eternamente dependientes de la
ayuda pública en tanto no se solucione ese problema, que mal venderán la casa a
la que se les ha dado acceso para resolverlos problemas urgentes que aparecerán
un día u otro. Y que los problemas de integración no se resuelven sólo
redistribuyendo recursos.
(Robert Castel propone la existencia de “soportes”
sociales que se encuentran en la base del individuo - moderno- en un sentido
positivo. De acuerdo con su análisis para el caso de las sociedades de
“capitalismo renano”, estos son de tres tipos: asociados a la propiedad
privada, al trabajo y a la “ propiedad social ” (las formas de protección
ligadas al Estado social). La ausencia de éstos soportes llevaría a la
aparición de individuos en un sentido negativo, “individuos por defecto”
aislados a causa de los procesos de desafiliación.)
Que la inestabilidad y la precariedad invaden la
cotidianeidad en los barrios marginales a niveles que otros sectores sociales
no están acostumbrados, que son extraños a la experiencia de otras zonas de la
ciudad (y mucho más extrañas aun a las de otras sociedades donde las
instituciones rigen la vida social de un modo más sistemático). La falta de
rutinas integradoras es moneda corriente en la vida cotidiana de quienes viven
allí: los trámites en el municipio, en la caja de jubilaciones o en el hospital
demoran horas y demandan días de esfuerzo. Las cosas no llegan a tiempo a donde
deberían estar y los maestros suelen faltar a su función porque también están
afectados por la inestabilidad, aun cuando la escuela sea uno de los vínculos
institucionales más estables. Como podemos constatar repetidas veces en el trabajo
de campo, la inestabilidad alcanza el carácter de una regla. Así, frente a la
pregunta ¿tienes trabajo? tal vez se responderá que ahora sí. Lo cual quiere
decir que hace poco no y que mañana quién sabe. De modo que viviendo en los
márgenes se hace necesario manejar la inestabilidad como un componente del día
a día. Esta fragilidad se expresa en la vida cotidiana pero tiene su origen en
la forma de las instituciones que organizan la cohesión social.
Que la vulnerabilidad favorece la cultura del
cazador. Quienes caen en una situación de vulnerabilidad como consecuencia de
la persistencia de los problemas de integración se mueven en el mundo mucho más
como cazadores que como agricultores. No proyectan sus vidas en función de
cosechas anuales que deberían programarse en armonía con los ciclos de la naturaleza.
Refugiados en sus barrios, perciben a la ciudad como un mundo extraño y que
puede ser hostil. Por otra parte, salen cotidianamente a la ciudad como si ésta
fuera un bosque que ofrece un repertorio variado de posibilidades. Hoy quizás
obtengan una buena pieza, mañana tal vez no. Juegan su suerte en la oportunidad
que le ofrecen los intersticios de unas instituciones cuyos márgenes no están
definidos por una línea nítida, son difusos. La informalidad de la economía y
la laxitud de los reglamentos ofrecen espacios en los que se puede encontrar de
qué vivir. Unos con un espíritu de resignación y rechazo hacia los valores
dominantes, otros pensando que un lugar estable puede estar aguardándolos o que
tienen derecho a él. Que aumenta la distancia entre el carácter formal de las
instituciones y la experiencia que los sujetos tienen de ellas. Una rápida
comparación - basada en observaciones vagas -muestra que en sociedades más
reglamentadas que las latinoamericanas, como las de algunos países europeos,
las instituciones funcionan de un modo más sistemático y regularizan en mayor
medida la vida cotidiana. Puede destacarse una mayor correspondencia entre formalidad
legaly “realidad”, que las instituciones poseen una universalidad mayor y dejan
brechas menores entre ellas, y que éstas tienen una influencia mayor en la
socialización y pueden articular mejor el pasaje del individuo de una a otra en
diferentes etapas de su vida. Todo esto tiene un efecto de retroalimentación
sobre otras áreas de la vida social que así se regularizan, como el esparcimiento
o el consumo. Esa “rigidez” institucional permitió garantizar la integración
social durante el período en que hubo pleno empleo, ya que a partir de la
inserción laboral cobran sentido otras participaciones institucionales, como la
educación, por ejemplo. La sociedad se parece a un sistema. En cambio, en
momentos de crisis como los que viven esas sociedades hace dos décadas, se
produce un quiebre del sistema institucional que deja a muchos individuos casi
completamente fuera. Este clima es el que explica la profusa difusión de la
idea de exclusión en Francia, por ejemplo.
En cambio, las instituciones de las sociedades
latinoamericanas dejan sin reglamentar o lo hacen de forma laxa, importantes
ámbitos de la vida social, una de cuyas expresiones más claras es la
informalidad. Leyes y normas que no se cumplen, economía en negro, débiles
controles públicos... La experiencia vivida puede expresarse así: tienes empleo
pero la mitad de tu salario es en negro. La cobertura de la salud existe pero
no cubre. No se garantiza la seguridad social para todos. Los niños van a la
escuela pero no aprenden un saber reconocido como útil. Tal vez tienes
jubilación, pero la paga es insuficiente o irregular. Puedes ir al médico pero
no tienes los remedios. El hospital tiene un aparato para curarte pero no los
insumos para hacerlo marchar. No se trata de que las instituciones modernas no
existan, sino de que la forma real que adoptan deja huecos en la sociedad que
son cubiertos por otras formas de lo social, como las que encontramos en los
barrios marginales. Esa realidad institucional permite el desarrollo de una
cultura de la periferia donde es imposible definir los límites del adentro y
del afuera. Por eso elegimos hablar de marginalidad social, si se entiende con
ello vivir en y de los márgenes, y no fuera de ellos. En el mismo sentido, el
término excluido no corresponde a nuestra realidad social, salvo en algunas
situaciones muy específicas.¿Hasta dónde tiene que ver todo esto con la pobreza
? Evidentemente quienes viven en los barrios marginales son pobres. Sin
embargo, si bien es una importante vía para el tratamiento de la cuestión, la
noción de pobreza es insuficiente para pensar lo que hemos tratado de
describir. En cambio, una mejor interpretación de nuestro caso se logra
incluyéndolas ideas como las de vulnerabilidad, fragilidad e inestabilidad. Con
lo cual quiere decirse que el individuo carece del tipo de reaseguros que
brindan el empleo estable o la propiedad, pero también la integración a un
sistema institucional abierto y sólido. La fragilidad se expresa en la
inestabilidad permanente y en la necesidad de adaptarse a vivir el día a día.
En cambio un pobre puede estar perfectamente integrado y ocupar una posición
clara en la estructura social; como en el caso de un trabajador asalariado cuyo
ingreso es insuficiente y cuyos problemas, en todo caso, pueden resolverse con
un aumento de los ingresos. La diferencia fundamental entre el pobre y el
marginal es que el primero tiene un lugar claro en el mundo. La idea de vulnerabilidad
refiere a los problemas de integración social, y expresa una fragilidad de los lazos
sociales - de solidaridad, diría Durkheim. Todo esto representa un cambio en la
cultura de los sectores populares y en sus formas de socialización.
(...)
La vida en los sectores populares urbanos de fin de
siglo es inestable principalmente debido a su débil integración al empleo y a
la educación, pero también debido a la fragilidad de la mayor parte de los
vínculos institucionales en los que participan. Así, la vulnerabilidad los
fuerza a la búsqueda permanente del intersticio. En los márgenes de nuestras
sociedades se vive una experiencia similar a la del Lazarillo de Tormes en la
España del siglo XVI, que vade un amo en otro y de un empleo en otro utilizando
su picardía para buscar de qué vivir en una sociedad que no tiene un lugar
estable para él.12 La picardía se traduce en viveza, nuestra viveza criolla. En
efecto, la vida en los márgenes reclama viveza tanto para ganarse la vida como
para participar en proyectos colectivos; vivir allí requiere una astucia
especial en un mundo donde nada parece garantizado: la sagacidad de los
cazadores. Lo que expresa también la necesidad de actuar en un mundo
culturalmente diferente.
Cuando la sociedad no emite señales claras que
identifiquen caminos para la integración plena, los jóvenes de los barrios
marginales deben aprender a vivir en los márgenes a riesgo de perecer o de
quedar excluidos para siempre. De modo que decir que en estos barrios se vive
en los “intersticios” que ofrecen las instituciones o en los “márgenes” de las
mismas, es una metáfora que tiene significados concretos. Quiere decir
organizarse con otros para proveerse de un terreno y un lugar en la ciudad
cuando no se puede acceder al mercado inmobiliario y no hay políticas sociales
que permitan acceder a la vivienda. Quiere decir conchabarse en empleos que la
mayor parte de las veces serán en negro, temporarios, mal pagos, sin
sindicalización. Quiere decir que el mercado no les ofrece posibilidades de
éxito. Quiere decir que no se poseen garantías para la vejez, para la infancia,
para el accidente o para la enfermedad, y que habrá que recurrir a otras
alternativas para ello. Quiere decir que la participación política va a tomar
un importante componente de intercambios y negociaciones concretas con el poder
local. Que no se va a votar sólo para construir una nación mejor o para ampliar
el contenido de la ciudadanía, sino que a cambio de la adhesión política se
exigirá una respuesta inmediata, cosas concretas para mi barrio. Quiere decir
que los proyectos educativos
se van a asociar mucho más a esa supervivencia que a proyectos de desarrollo personal.
Pero también quiere decir que no se vive en una cultura completamente separada
del resto. Que existen vasos comunicantes entre la comunidad barrial y el resto
de la ciudad. Que el juego político se encuentra abierto a determinados
reclamos por los cuales aún se puede luchar. Que la condición social no es
estática y que el destino social no se percibe como fijado para siempre.
(...)
Hacia el
norte de Montevideo, cerca del Bd Aparicio Saravia, donde se encuentra hoy el
asentamiento Los Milagros en lo que era un terreno abandonado de la periferia.
Allí, los cerca de 300 ocupantes han trazado las calles, organizado un comedor,
una escuela pública, una sede de la organización y una policlínica que es
orgullo de todos, y han integrado al proyecto a un antiguo cantegril que
permanecía en el olvido desde hacía 30 años. En el asentamiento Juventud 14, de
la zona de Cerro Norte, las más de 100 familias que viven allí desde 1993 se
han preocupado especialmente por la medida de los lotes, el tendido de la red
de agua potable, la construcción de las viviendas y la previsión de espacios
verdes. Similares realidades se viven en el asentamiento Nueva Esperanza donde
desde 1992 viven 600 familias o los barrios 33 Orientales u 8 de Marzo. Historias
y logros similares podrían relatarse para los más de un centenar de
asentamientos que existen en el Gran Buenos Aires y las varias decenas que se
han registrado en Montevideo.14 Indudablemente, esta capacidad organizativa y
de producción constituye un importante capital social (kliksberg, 1998). ¿Cuál
es el rol preciso que puede atribuírsele en relación con la cuestión social y
cuáles son los límites que en ese sentido deben reconocérsele?
El sentido de
lo local o el fuerte deseo de vivir en un barrio digno
Todos los emprendimientos de esas organizaciones
barriales muestran la voluntad de conjurar un sentimiento de inseguridad,
fragilidad, falta de protección en materia de inserción urbana, que evidencia
una situación mucho más compleja que el empobrecimiento. La frase queríamos
tener un lugar propio expresa esa vulnerabilidad bajo la forma de un anhelo, al
mismo tiempo que muestra que la situación es vivida o experimentada como una
falta de lugar en la ciudad (¿y en la sociedad?). Ese lugar es la vivienda.
Pero, ¿la vivienda es sólo una casa en sentido físico, cuatro paredes y un
techo? No. El lugar propio es un lugar en la ciudad, es el barrio y las
representaciones sociales a él asociadas, es un status y una identidad. El
lugar propio es el territorio de la familia, el territorio de la sociabilidad
primaria, del encuentro con los iguales, el lugar donde se encuentran las
protecciones que rodean al individuo y le permiten encarar la salida a un mundo
vivido como exterior al hogar. Un terreno sirve para hechas raíces y poner fin al peregrinar del alquiler al
desalojo, de la pensión a la casa de algún pariente
Para comprender el sentido de lo local, hay que
remitirse a la asociación entre las figuras del barrio y del trabajador. Puede
decirse que desde los años ’40 en el caso argentino y desde los albores del
siglo en el uruguayo, la figura del trabajador ha estado asociada a un modelo
de integración social dada a partir de la participación de los individuos en un
conjunto de instituciones sociales: la empresa, el sindicato, la ciudadanía,
ciertos niveles de consumo y de reconocimiento social. Este lazo social
repercutía sobre otras dimensiones de la vida social dándoles sentido, pero
cuyo centro, como se dijo, era el trabajo. De tal forma que en términos urbanos,
el trabajador vive en un barrio donde puede construir la casa para su familia, donde
tendrá la escuela para sus hijos, la iglesia, la sede del partido político, el
bar, el club o la sociedad de fomento donde hacer deportes o divertirse. Quien
en el trabajo es obrero o empleado deviene vecino en el barrio, y es un buen
vecino porque es un trabajador honesto y con una familia bien constituida. De
forma que el barrio es a la vez el lugar donde se despliega la sociabilidad
primaria, donde se encuentran varios de los soportes de la identidad y donde se
establecen las mediaciones institucionales que corresponden a la inserción
urbana. Como hemos visto, la inserción urbana requiere de mediaciones
institucionales (salud, escuela, policía, administraciones de los servicios
urbanos, instituciones del poder local, agencias de las políticas sociales,
etc.) De modo
que el asentamiento es también una acción colectiva por medio de la cual se produce
un hábitat; y esa acción colectiva se desarrolla a la vez en tres dimensiones:
a) la cooperación entre pares, b) una acción sobre el sistema político para
lograr la intervención institucional, y c) una pelea simbólica para defender la
identidad en el campo de la cultura urbana. Las transformaciones sociales a las
que nos referimos en el Punto 1, provocaron un aumento de la vulnerabilidad de
los sectores populares. De modo que el modelo de integración que asociaba las
figuras del buen vecino de barrio con la del trabajador perdió su carácter abarcativo
y está dejando fuera a un número creciente de personas. Es en ese contexto que las
familias llegan a una ocupación de tierras: intentan escapar a la
vulnerabilidad a la que se encuentran sometidos por medio de un proyecto que
busca recrear un lugar en el mundo. Las organizaciones que los ocupantes
construyen a fin de lograr la infraestructura deservicios y la construcción de
los espacios comunitarios es una búsqueda de elementos que ayuden a sostener la vida
familiar e individual. Obtener el agua potable, un comedor infantil, el ingreso
de una línea de transporte o un subsidio para un centro deportivo, son todos soportes
del hogar y el individuo atribuidos a la comunidad local, definida ésta en
términos de barrio. Más aún, son esfuerzos de integración social mediante la
integración a la ciudad. No obstante, en el contexto actual, los vínculos que
construyen los ocupantes no pueden dejar de ser precarios, ya que los soportes
relacionales que logran construir son altamente dependientes de los recursos
que puedan obtener de las instituciones públicas. El médico y los medicamentos
para la sala, los maestros y la legalización de la escuela, el acceso a los
servicios urbanos, dependen del reconocimiento y la participación de los
organismos públicos; el barrio es un mundo propio en el que no es posible
sostenerse sin la mediación de las instituciones que lo mantienen vinculado al
resto de la sociedad
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